A la memoria de la C.P. Tere Quezadas Arambul, servidor público ejemplar, quien por casi 20 años, trabajó y se esforzó por mejorar la fiscalización superior de Nayarit
Por Raúl Rosales Rosas
El Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Nayarit (OFS) surgió en el año 2000 con la reforma a la Constitución local y la emisión de la ley respectiva. A partir de entonces, la función fiscalizadora del Poder Legislativo tuvo un giro de 180 grados. Al dotar a este ente de autonomía técnica y de gestión se procuró despolitizar la fiscalización y, de cierta manera, blindarla de las intromisiones de los propios diputados y de otros poderes, para, por paradójico que pueda parecer, fortalecer a mismo Poder Legislativo.
No es descabellado afirmar que el surgimiento de esta institución fue uno de los reflejos más significativos de la evolución política del estado y del país.
El antecedente del OFS lo encontramos en la Contaduría Mayor de Hacienda (CMH) del Congreso del Estado, la cual surgió en 1918 y estuvo vigente hasta el año 1999. Sobre las maneras de cómo operó esta institución existen pocos documentos; destacan los decretos de sanción de las cuentas públicas aprobados por el Congreso del Estado, publicados año con año en el Periódico Oficial. Estos decretos no reportan ninguna salvedad, observación o recomendación; en tres líneas la constante es: “Se aprueba la cuenta pública del ejercicio fiscal anterior”.
Como bien lo refiere el doctor Miguel Madero Estrada d, durante ese prolongado periodo la CMH dejó mucho que desear debido a que en la práctica la legislación aplicable y las políticas de gestión en turno únicamente sirvieron para acentuar su tendencia burocrática a la legitimación del gasto de los recursos públicos, al grado de que el contador mayor de fungía como un subordinado más del líder de la desaparecida Gran Comisión, atribuyéndosele funciones administrativas del propio Congreso, las cuales eran incompatibles con los fines para los cuales fue creado dicho órgano.
A 24 años de que se erigió esta moderna forma de fiscalizar los recursos públicos en Nayarit, parece oportuno hacer un balance de lo hecho y lo que queda por hacer.
Los estudios que permiten comparar el trabajo de los entes de fiscalización de cada uno de los estados del país colocan al ente nayarita quizá como de los que reportan mejores resultados, de los más adelantados en sus procesos y metodologías así como en sus observaciones, tanto cuantitativas como cualitativas. No obstante, prevalecen áreas de oportunidad, sobre las cuales vale la pena reflexionar.
El instrumento público más acabado para acceder a los resultados del ente fiscalizador lo es el Informe de Resultados de la Cuenta Pública. Aquí se reflejan los hallazgos que se han encontrado en relación al ejercicio fiscal anterior. El contenido de los informes de los años 2001 a 2005, todo era novedoso para el estado, pues se reveló información sobre el quehacer financiero de los entes públicos, que nunca antes se había generado y mucho menos se había hecho pública.
Sin embargo, después de estos años, los informes prácticamente no han variado ni en su estructura ni en su contenido: gestión financiera, obra pública y algo de evaluación del desempeño.
La principal función del ente fiscalizador lo es la revisión de la gestión financiera de los entes públicos (ingreso, egreso, deuda y registro) y bajo esta perspectiva son las observaciones que prevalecen en los informes de resultados, aunque orientadas básicamente a los egresos; de ahí que prevalecen las referencias a la falta de comprobación o justificación del gasto o del cumplimiento de las formalidades para la aplicación de los recursos públicos.
Bajo este enfoque de segmentación de la gestión financiera es que en las revisiones, al parcializarlas sólo a los egresos sin una perspectiva integral, se han omitido valoraciones que permitan conocer el estado real de la situación financiera de los entes públicos.
De ahí que resulta injustificable que, no obstante las revisiones que se realizan año con año, no haya referencias en los informes de resultados sobre la quiebra financiera en que se encuentran muchos de los sujetos de fiscalización, tampoco se diga nada de las tendencias perniciosas que generan los contratos colectivos de trabajo que tienen suscritos con los sindicatos o no se hayan documentado las consecuencias a las que se verán sometidos los ayuntamientos ante la falta de un sistema de pensiones, o la imposibilidad técnica para que muchos de éstos puedan obtener nuevos préstamos.
Es decir, la ASEN despliega su Fuerza Auditora para revisar mil árboles (los millares de pólizas de gasto) pero ha omitido sistemáticamente una visión y revisión del bosque (la situación financiera integral de los entes públicos).
En el caso de las contrataciones públicas, se analizan decenas de contratos, a los cuales se observan detalles formales pero se ha omitido decir que hay entes en cuyo trienio o sexenio, sus proveedores o ejecutores de la obra no son más de 5, los cuales se alternan el fallo ganador pero son los mismos que participan en todos los concursos.
En la obra pública, la perspectiva no cambia, las mismas observaciones con los mismos resultados: incumplimientos contractuales y conceptos pagado no ejecutados.
Sin demeritarlos, estos resultados serían exponencialmente diferentes, incluso en pesos, si las revisiones además de documentales y paramétricas (revisiones hechas con una cinta de medir) incorporaran la tecnología que permitan medir si los conceptos contratados y pagados se ajustan a la calidad realizada por quien se contrató para su ejecución; de esta manera se podría verificar, por ejemplo, si la calidad de un concreto de asfalto tiene los materiales y el espesor indicado o si los niveles de compactación y materiales usados en la realización de un camino son los adecuados. Para lograr este tipo de revisiones se requiere montar un laboratorio que implica una inversión de no más de 500 mil pesos, la cual arrojaría una mayor certeza respecto a la calidad de las decenas de millones de pesos que cada año se gastan por los diferentes sujetos de fiscalización en obra pública.
En este contexto, es palpable que las revisiones a la gestión financiera, privilegiado el gasto, han discriminado sistemáticamente la revisión de los ingresos que recaudan los entes públicos: impuestos, derechos, productos y aprovechamientos. ¿Se recaudan bien? ¿Se cobra lo debido? ¿Se condonan? Vaya, incluso saber si se cobran o no, no son respuestas que se puedan localizar en los informes de resultados.
En el caso de las contribuciones, por ejemplo, mucho se ha dicho e incluso escandalizado respecto al manejo desaseado de los recaudadores del impuesto de la UAN, pero nada se ha dicho respecto de alguno de los otros 17 impuestos estatales o los dos impuestos municipales o de las decenas de derechos estatales o de los del cobro del agua, por ejemplo. Toda una asignatura por emprender.
Y qué decir de la revisión de las políticas públicas, no existen, no con ese enfoque, y ello se justifica en cierta medida porque éstas están ausentes de la actividad ordinaria de la mayoría de los entes públicos locales. No se trabaja bajo el diseño de políticas públicas.
De esta manera los informes de resultados se han llenado de muchos números que nos dicen tanto como nada. 3000 observaciones administrativas, 2000 resarcitorias, 1000 millones por resarcir, y así cada uno de los informes de resultados de cada año.
Uno de los apartados más interesantes de dichos informes lo es la parte a las auditorías de desempeño, cuyo enfoque legal significó otro de los grandes cambios en la manera de revisar los recursos públicos y que desde la perspectiva de las tendencias de fiscalización moderna se sitúa como la más importante. Al paso de los años esta sección pareciera una copia de la del año anterior. Su trascendencia en la operación de los entes no corresponde a la degradación que institucionalmente se le dio a este tipo de auditorías.
Bajo este contexto, son deseables revisiones transversales a la gestión pública, que se separen de la tradicional revisión de las dependencias y entidades como instancias aisladas, y que den pauta a enfoques integrales o sectoriales de, por ejemplo, la política social, económica o de seguridad pública, con los cuales podemos obtener una mejor perspectiva y comprensión sobre los resultados de la gestión pública no sólo de los entes públicos que incluso ayuden a reorientar su diseño y ejecución.
Entre sus funciones la ASEN cuenta con una muy interesante, la de poder realizar recomendaciones a los entes públicos a fin de mejorar la gestión pública. El uso de esta atribución por parte de la Auditoría Superior de la Federación ha traído como una de sus consecuencias la actualización constante de diferentes leyes y reglamentos relativos al ingreso y al gasto, ello gracias a las recomendaciones que cada año se le emiten a Poder Legislativo federal a fin de que se modifiquen tal o cual aspecto.
Sin embargo, a nivel local se ha hecho un uso muy limitado de esta atribución. A los municipios cada año se les recomienda e incluso se les observa la falta de emisión de los reglamentos que la ley les exige deben tener. Sin embargo, al Congreso poco o casi nada se le recomienda que modifique el marco legal; al Poder Ejecutivo de plano jamás se le ha molestado para que emita los reglamentos a los que le obligan más de 40 leyes locales, algunos de estos reglamentos de vital importancia para mejorar la aplicación del gasto tales como la ley de obra pública que tiene años esperando se regule en la esfera administrativa para su debida observancia. La ausencia de estos reglamentos son verdaderos hoyos negros que dan pauta a la perniciosa discrecionalidad en el manejo de los recursos públicos.
Y es que al final de cuentas, la fiscalización superior debe buscar como fin último la mejora sustancial y permanente de la gestión pública. El enfoque punitivo no necesariamente garantiza que los entes públicos mejoren sus procesos en beneficio de la gente. De poco sirve sólo sancionar, si junto con ello no realizan los ajustes institucionales (normativos y operativos) que tiendan a evitar que las conductas perniciosas se repitan y que los entes públicos cumplan de la mejor manera con sus cometidos públicos en beneficio de la sociedad.
Algo que ha distinguido al ente fiscalizador de manera positiva ha sido la promoción de la capacitación de los servidores públicos de los sujetos fiscalizados. En un estado donde la improvisación de los empleados del sector público constituye el pan nuestro de cada día, la capacitación se vuelve fundamental. En las conferencias, talleres, cursos, diplomados e incluso maestrías organizadas por el ente fiscalizador, han pasado centenas de personas, muchos de los cuales encontraron en estos eventos herramientas indispensables para hacer mejor su trabajo. Es deseable que esta función que desarrolla la ASEN se sistematice y dé paso a un programa más sólido y continuo que permita incluso la certificación de los servidores públicos hacendarios.
Los buenos resultados (que no son pocos) logrados por el ente fiscalizador del Congreso, sin lugar a dudas se deben a los recursos humanos con los que cuenta. De hecho, el eje del trabajo de esta institución los son 25 o 30 servidores públicos, quienes al paso de años de experiencia han forjado los cimientos de la misma institución. Sin embargo, muchos de estos servidores cada cambio de auditor son objeto de la guillotina del que llega. La institución en no pocas ocasiones ha sido objeto de las tentaciones de los diputados que ven en ella una agencia de colocaciones para sus allegados y familiares, los cuales olvidándose de los fines del ente promueven el ingreso de personas sin el más mínimo perfil.
Con la entrada en vigor de la Ley General de Responsabilidades es obligatorio que todos los que ingresen a los órganos de control interno lo hagan a través de concursos públicos. Si ello aplica para los órganos internos de control con mucha más razón, los concursos de oposición debieran ser el principal mecanismo de ingreso a la ASEN, restándole discrecionalidad a los nombramientos y vacunando a la institución de las tentaciones externas de ver en ella un área de colocaciones. En este sentido, el servicio civil de carrera al interior de la ASEN sigue siendo una asignatura pendiente de cubrir.
Lejos estamos de aquel proceso de selección del auditor general en el año 2000 mediante concurso abierto en el cual la terna presentada al pleno del Congreso fue determinada por una comisión técnica externa integrada por un representante de la Auditoría Superior de la Federación, por uno del INDETEC (Órgano desconcentrado de la SHCP) y otro de la UAN.
Pues bien, todo esto sucede (junto con un largo etcétera) y ha sucedido a la vista de los diputados cuya misión respecto al ente fiscalizador es la de verificar que cumpla con sus cometidos constitucionales. Hasta ahora, las revisiones que le han practicado a las ASEN, a través de la Comisión de Hacienda, históricamente presentan las mismas inercias con las que la ASEN revisa a los sujetos de fiscalización. Se revisan los centavos, pero se ha descuidado el fondo. Los informes de sus auditorías (a la ASEN) no nos dicen nada del cómo ha evolucionado el ente fiscalizador, se focalizan a su manejo financiero pero poco o nada se dice de la calidad de sus resultados o del seguimiento a los resultados de los ejercicios anteriores. La Comisión de Hacienda del Congreso en este sentido tiene un gran reto por encauzar.
Las instituciones, como toda creación humana, no son perfectas pero sí perfectibles. En la ASEN, sin duda, aún hay mucho por hacer y mejorar. Hago votos por que la nueva legislatura, con altura de miras, arrope al ente fiscalizador, y le dé el impulso y respaldo necesario y bajo ninguna circunstancia permita que volvamos a los tiempos de la Contaduría Mayor de Hacienda.
Feliz cumpleaños a la ASEN.
