RESUMEN
El presente artículo examina críticamente el modelo vigente de fiscalización de recursos federales transferidos en México, identificando las tensiones estructurales entre el principio de competencia exclusiva de la Auditoría Superior de la Federación sobre las aportaciones federales y el régimen diferenciado aplicable a las participaciones, cuya fiscalización por las Entidades de Fiscalización Superior locales requiere convenio previo de coordinación. Se propone un esquema de coordinación efectiva que, sin menoscabo de la rectoría técnica federal, aproveche las capacidades territoriales de las EFS locales, bajo estándares metodológicos homologados y mecanismos de supervisión cruzada que garanticen la verificación real de la gestión financiera pública.
I. INTRODUCCIÓN: EL DILEMA ESTRUCTURAL
La fiscalización de recursos públicos constituye uno de los pilares fundamentales del Estado democrático de derecho. En sistemas federales como el mexicano, esta función adquiere una complejidad adicional derivada de la coexistencia de órdenes de gobierno con competencias diferenciadas y la inevitable transferencia de recursos entre niveles gubernamentales. El artículo 79 constitucional establece el marco competencial de la Auditoría Superior de la Federación para fiscalizar los recursos federales transferidos a entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, aunque con matices importantes que frecuentemente se pasan por alto en el debate público.
La arquitectura constitucional vigente distingue con claridad dos regímenes diferenciados según la naturaleza del recurso transferido. Tratándose de aportaciones federales —aquellos recursos etiquetados destinados a fines específicos como educación, salud, seguridad pública o infraestructura social—, la competencia de la ASF es exclusiva e indelegable. En cambio, respecto de las participaciones federales —recursos de libre disposición que corresponden a las entidades federativas y municipios por su participación en la recaudación federal—, la Constitución prevé un mecanismo distinto: las Entidades de Fiscalización Superior locales pueden fiscalizarlas, pero únicamente cuando medie convenio previo de coordinación con la Auditoría Superior de la Federación.
Esta distinción, lejos de ser una sutileza técnica, revela la tensión fundamental que subyace al diseño del federalismo fiscalizador mexicano: por un lado, la necesidad de garantizar que los recursos federales —particularmente aquellos con destino específico— se apliquen conforme a los fines para los que fueron transferidos; por otro, el reconocimiento de que ciertos recursos, una vez transferidos, adquieren naturaleza local y su fiscalización puede (y quizás debe) corresponder a instancias más cercanas al ejercicio del gasto.
Sin embargo, la experiencia acumulada revela que la solución adoptada, si bien jurídicamente coherente, ha generado problemáticas operativas que merecen una reflexión profunda. La centralización de la facultad fiscalizadora sobre aportaciones en la ASF, justificada en el principio de que “quien entrega el recurso etiquetado tiene derecho a verificar su correcta aplicación”, ha tropezado con limitaciones prácticas evidentes: la distancia territorial entre el ente fiscalizador y el ente fiscalizado, la extemporaneidad de las revisiones, la saturación de la capacidad operativa federal y, paradójicamente, la subutilización de las capacidades técnicas instaladas en las Entidades de Fiscalización Superior locales. Por su parte, el mecanismo de convenios para la fiscalización de participaciones ha tenido una implementación desigual y, en muchos casos, insuficiente.
II. EL PROBLEMA DE FONDO: LA ARQUITECTURA CONSTITUCIONAL Y SUS TENSIONES
A partir del año 2015, en la Constitución mexicana se diseñó un sistema de fiscalización que responde primordialmente a la lógica del origen y naturaleza del recurso, no a la del destino ni del impacto social. Esta decisión arquitectónica —comprensible en su contexto histórico— genera una paradoja operativa que merece atención detenida: los recursos federales que mayor incidencia tienen en la vida cotidiana de los ciudadanos (salud, educación, seguridad pública, infraestructura municipal) son precisamente aquellos cuya fiscalización resulta más distante, fragmentada y, frecuentemente, extemporánea.
El ciudadano de un municipio rural difícilmente percibirá como relevante una observación emitida tres o cuatro años después desde la Ciudad de México sobre recursos del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social que nunca vio materializados en obra pública tangible. Esta distancia —temporal, geográfica y perceptiva— erosiona el propósito fundamental de la fiscalización: garantizar que el gasto público se traduzca efectivamente en bienestar colectivo y, cuando esto no ocurra, que existan consecuencias oportunas y proporcionadas.
El modelo vigente asume implícitamente que la eficacia fiscalizadora es función directa de la jerarquía institucional del órgano revisor. Bajo esta premisa, solo la ASF —por su naturaleza constitucional, sus recursos técnicos y su independencia orgánica— podría garantizar auditorías rigurosas sobre recursos federales. Sin embargo, esta premisa descansa en un supuesto cuestionable: que la jerarquía institucional equivale automáticamente a calidad técnica y oportunidad operativa.
III. LA FALACIA DE LA “ÚLTIMA PALABRA” COMO GARANTÍA DE RIGOR
La experiencia comparada y la evidencia empírica nacional demuestran que la eficacia fiscalizadora depende menos de quién tiene la facultad resolutiva final y más de un conjunto de variables operativas: la oportunidad de la revisión, la calidad de la evidencia recabada, la independencia real del fiscalizador respecto del fiscalizado, la especialización temática del equipo auditor y la ejecutabilidad efectiva de las consecuencias derivadas de los hallazgos.
Una Entidad de Fiscalización Superior local con recursos técnicos adecuados, metodologías estandarizadas nacionalmente y mecanismos robustos de control de calidad puede realizar auditorías tan rigurosas como la federación —y con la ventaja adicional de la inmediatez territorial, el conocimiento del contexto local y la capacidad de respuesta oportuna ante irregularidades detectadas. El argumento de que las EFS locales “no encuentran nada” o “se focalizan exclusivamente en irregularidades menores del ámbito municipal” —frecuentemente esgrimido para justificar la resistencia a esquemas de coordinación más amplios— merece un análisis más matizado.
Este fenómeno, cuando existe, puede explicarse por múltiples factores que no necesariamente evidencian incapacidad técnica: restricciones presupuestales que limitan el alcance de las auditorías, ausencia de estándares metodológicos vinculantes, presiones políticas derivadas de la dependencia orgánica respecto de los congresos locales, o simplemente la falta de competencia legal para actuar sobre recursos federales —particularmente aportaciones—. Atribuir estos resultados a una supuesta inferioridad intrínseca de las EFS locales equivale a confundir síntomas con causas y a descartar prematuramente soluciones institucionales viables.
IV. HACIA UN MODELO DE FEDERALISMO FISCALIZADOR COOPERATIVO
El modelo de fiscalización de recursos federales transferidos requiere una reconfiguración estructural que trascienda la dicotomía actual entre centralización absoluta y dispersión ineficaz. Si bien resulta operativamente justificado que las Entidades de Fiscalización Superior locales participen en la revisión de estos recursos —dada su proximidad territorial, conocimiento del contexto municipal y capacidad de respuesta inmediata—, es igualmente imperativo diseñar un esquema de coordinación donde la Auditoría Superior de la Federación preserve la rectoría técnica y la facultad resolutiva final, particularmente tratándose de aportaciones federales cuya competencia exclusiva le ha sido constitucionalmente conferida.
Este rediseño debería contemplar, cuando menos, los siguientes elementos estructurales:
Competencia concurrente reglada. Las EFS locales realizarían la fiscalización operativa con metodologías homologadas nacionalmente, mientras la ASF ejercería funciones de supervisión técnica, revisión de calidad y resolución de controversias. Este modelo no implica subordinación jerárquica, sino distribución funcional de tareas bajo un marco normativo común. Tratándose de aportaciones, la ASF conservaría la competencia resolutiva; respecto de participaciones, los convenios de coordinación deberían transitar de instrumentos excepcionales a mecanismos ordinarios de colaboración institucional.
Sistema Nacional de Fiscalización con facultades vinculantes. Transformar el actual SNF de un foro de coordinación voluntaria a un verdadero órgano rector con capacidad para emitir estándares obligatorios, resolver conflictos competenciales y sancionar incumplimientos metodológicos. La coordinación eficaz requiere mecanismos coercitivos, no solo declarativos. Sin dientes, las llamadas del SNF, son a lo más, llamadas a misa.
Diferenciación por materialidad y naturaleza del recurso. Las observaciones de alto impacto sobre aportaciones federales (obras mayores, adquisiciones significativas, programas sociales estratégicos) podrían reservarse a revisión federal directa o colegiada, mientras que las de menor cuantía se resolverían con participación local bajo supervisión muestral. Para las participaciones, el esquema de convenios debería evolucionar hacia un modelo donde la fiscalización local sea la regla y no la excepción. Este enfoque optimiza recursos y garantiza proporcionalidad.
Transparencia como mecanismo de control cruzado. Todas las auditorías —federales y locales— deberían alimentar una plataforma única de acceso público que permita el escrutinio ciudadano, académico y periodístico como contrapeso a posibles capturas institucionales. La transparencia opera como el mejor antídoto contra la complacencia.
V. EL ELEFANTE EN LA SALA: LA INDEPENDENCIA REAL DE LAS EFS LOCALES
Cualquier modelo que fortalezca las facultades de las entidades locales debe enfrentar honestamente el problema estructural de su captura política. En numerosos estados, los titulares de las EFS responden más a los equilibrios de poder en los congresos locales que a criterios técnicos de idoneidad profesional. Los procesos de designación, frecuentemente opacos y negociados políticamente, comprometen desde el origen la independencia que debería caracterizar a estos órganos.
Un federalismo fiscalizador genuino requiere reformas paralelas que aborden estas vulnerabilidades: períodos de gestión no coincidentes con ciclos electorales ni con los mandatos de los gobernadores, requisitos técnicos rigurosos y verificables para la designación de titulares, presupuestos blindados contra recortes discrecionales y mecanismos de remoción ajenos a mayorías parlamentarias coyunturales. Sin estas reformas complementarias, descentralizar facultades fiscalizadoras podría equivaler, paradójicamente, a institucionalizar espacios de impunidad.
La objeción de que “las observaciones vuelen pero bajito” —esto es, que las EFS locales detecten irregularidades pero eviten consecuencias significativas— no se resuelve excluyendo a estas entidades del sistema, sino fortaleciendo los mecanismos que garanticen su actuación técnica e independiente. El problema no es la descentralización en sí misma, sino la descentralización sin salvaguardas institucionales adecuadas.
VI. LA DIMENSIÓN COMPARADA: LECCIONES DEL FEDERALISMO FISCALIZADOR MADURO
Sistemas federales consolidados ofrecen experiencias valiosas que, sin pretender importación acrítica, pueden informar el rediseño del modelo mexicano. El Tribunal de Cuentas Federal alemán (Bundesrechnungshof) puede auditar recursos transferidos a los Länder, pero lo hace en coordinación con los tribunales estatales de cuentas y respetando ámbitos de especialización claramente definidos. El principio rector no es la exclusión competencial, sino la complementariedad funcional.
En Estados Unidos, la Government Accountability Office (GAO) opera bajo lógicas similares respecto de los grants federales administrados por estados y gobiernos locales. La fiscalización multinivel funciona bajo principios de subsidiariedad: el nivel más cercano al gasto realiza la revisión primaria, mientras el nivel superior supervisa metodologías, resuelve controversias y conduce auditorías estratégicas de alcance nacional. Este modelo reconoce que la proximidad territorial no es un obstáculo para la fiscalización rigurosa, sino frecuentemente una condición para ella.
México podría aprender de estas experiencias desarrollando un modelo propio que respete las particularidades de su federalismo asimétrico y las realidades heterogéneas de sus entidades de fiscalización. No se trata de copiar instituciones, sino de extraer principios adaptables: coordinación efectiva, estándares comunes, diferenciación funcional y mecanismos de supervisión cruzada.
VII. EL COSTO DE LA INACCIÓN: CONSECUENCIAS DE MANTENER EL STATUS QUO
Mantener el modelo actual tiene consecuencias cuantificables que frecuentemente se invisibilizan en el debate público. La duplicidad de esfuerzos cuando ASF y EFS locales auditan los mismos programas sin coordinarse representa un uso ineficiente de recursos públicos escasos. Las zonas grises competenciales donde nadie fiscaliza efectivamente generan espacios de opacidad que facilitan la corrupción. La prescripción de responsabilidades por dilación procesal —cuando las auditorías llegan demasiado tarde para que las sanciones sean ejecutables— frustra el propósito mismo de la fiscalización.
Pero el costo más significativo es quizás el menos medible: la erosión de la confianza ciudadana en la rendición de cuentas. Cuando los ciudadanos perciben que las irregularidades en el uso de recursos públicos rara vez tienen consecuencias, el contrato social que sustenta la legitimidad del Estado se debilita progresivamente. El federalismo fiscalizador disfuncional no es un problema técnico abstracto reservado a especialistas: se traduce en hospitales sin medicamentos, escuelas sin mantenimiento, calles sin pavimentar y obras públicas abandonadas sin que nadie responda.
VIII. CONCLUSIÓN: COORDINACIÓN SIN SUBORDINACIÓN
El argumento históricamente esgrimido para resistir la coordinación en materia de fiscalización de recursos federales —la supuesta laxitud de las auditorías locales o su focalización exclusiva en irregularidades menores— no debe conducir al abandono del federalismo fiscalizador, sino a su perfeccionamiento mediante estándares metodológicos homologados, mecanismos de revisión cruzada y criterios de materialidad uniformes.
La distinción constitucional entre aportaciones y participaciones ofrece, de hecho, un punto de partida para este rediseño. Si respecto de las participaciones ya existe la posibilidad de coordinación mediante convenios, el reto consiste en hacer de este mecanismo la regla y no la excepción, dotándolo de contenido sustantivo que trascienda la formalidad. Tratándose de aportaciones, donde la competencia exclusiva de la ASF está constitucionalmente blindada, el modelo debe explorar fórmulas de colaboración operativa que, sin vulnerar el texto fundamental, aprovechen las capacidades territoriales de las EFS locales bajo la rectoría técnica federal.
El propósito fundamental de cualquier rediseño institucional debe ser la verificación efectiva de la gestión financiera pública, no la preservación de esferas competenciales que, en su rigidez, terminan generando zonas de impunidad o duplicidades onerosas. Un federalismo fiscalizador maduro exige corresponsabilidad, no subordinación; complementariedad técnica, no competencia institucional; y, sobre todo, un compromiso compartido con la rendición de cuentas como valor democrático irrenunciable.
La reforma del sistema de fiscalización no es tarea sencilla ni exenta de resistencias. Implica redistribuir poder, modificar inercias institucionales y enfrentar intereses creados tanto en el ámbito federal como local. Pero la alternativa —mantener un modelo que genera más frustraciones que resultados— resulta cada vez más insostenible frente a las legítimas demandas ciudadanas de transparencia y rendición de cuentas efectivas.
El momento de repensar el federalismo fiscalizador mexicano es ahora. Las herramientas conceptuales y las experiencias comparadas están disponibles. Lo que se requiere es voluntad política para trascender las inercias del presente y construir un sistema que, sin sacrificar el rigor técnico ni la coherencia jurídica, ponga la verificación efectiva del gasto público al servicio del bienestar ciudadano. Ese debe ser, en última instancia, el único propósito que justifique la existencia de las instituciones fiscalizadoras en una democracia constitucional.
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Sobre el autor:
Raúl Rosales Rosas es abogado, (UAM con especialidad en régimen de la administración y finanzas públicas) y estudioso del derecho administrativo, con especial enfoque en la gestión de recursos públicos, su revisión y fiscalización, así como en las responsabilidades que de estas derivan. Fue Director Jurídico del ente de fiscalización del Estado de Nayarit por más de trece años, experiencia que le ha permitido conocer de primera mano las complejidades operativas y jurídicas de la fiscalización superior en el ámbito local.
