Imagine usted que trabaja en una oficina de gobierno durante un año entero. Firma documentos. Autoriza contratos. Toma decisiones que afectan a cientos de personas. Y resulta que nadie, en sentido estricto, le dio el cargo conforme a la ley. Que la persona que debía presentar su nombramiento ante el Cabildo simplemente no lo hizo. Que el Cabildo nunca votó. Que usted —sin saberlo, o quizás sabiéndolo y prefiriendo no preguntar— ha estado actuando con una investidura que la ley no reconoce plenamente.
Esto, que parece el argumento de una novela kafkiana sobre la burocracia, es exactamente lo que los informes de la Auditoría Superior del Estado de Nayarit (ASEN) presentados en los primeros meses de 2026 revelaron que ocurrió en al menos siete de los veinte municipios que iniciaron su período constitucional el 17 de septiembre de 2024. Y lo más perturbador de la historia no es que haya ocurrido ahora: es que lleva ocurriendo desde hace años y nadie lo había advertido.
«Llevan años nombrando directores sin pasar por el Cabildo. La ASEN lo observó. Lo que la ASEN no vio es todavía más grave.»
La mecánica del error es comprensible, aunque no justificable. Cuando un nuevo ayuntamiento toma posesión, la primera sesión de Cabildo se concentra en tres nombramientos: el Secretario, el Tesorero y el Contralor. Eso es lo que dice el artículo 38 de la Ley Municipal para el Estado de Nayarit, y eso es lo que los operadores jurídicos municipales han leído durante décadas. Esos tres cargos se aprueban por el Cabildo, se levanta el acta, y el Presidente Municipal —considerando cumplida su obligación— designa directamente al resto: el director de obras, el de seguridad, el de desarrollo urbano, el de protección civil.
El problema es que hay otro artículo en la misma ley, el 65 en su fracción V, reformado en 2022, que dice algo distinto. Establece que el Presidente Municipal deberá proponer en esa primera sesión los nombramientos del Secretario, el Tesorero, el Contralor, “y demás titulares de la administración municipal”. Todos. Sin excepción. Con un mecanismo escalonado para el caso de que el Cabildo rechace alguna propuesta, que culmina con la facultad del Presidente de expedir el nombramiento de manera unilateral si el Cabildo insiste en el bloqueo.
La ley se contradice a sí misma, y esa contradicción ha tenido consecuencias reales. Cuando dos preceptos del mismo cuerpo legal apuntan en direcciones distintas, el operador jurídico sin especialización en derecho municipal aplica el que conoce mejor: el artículo 38, el más citado, el más antiguo, el que describe la sesión solemne de instalación. El artículo 65 fracción V, reformado hace apenas tres años, sigue siendo en buena medida desconocido en las presidencias municipales del estado.
El resultado es una anomalía institucional de fondo. Los directores que operan sin nombramiento formal del Cabildo tienen una investidura jurídicamente imperfecta. Sus actos administrativos gozan de presunción de legalidad —nadie puede pedir hoy la nulidad de todos los contratos de obra pública firmados por un director cuyo cargo no fue aprobado en Cabildo— pero esa presunción es frágil: cualquier persona con interés jurídico puede impugnarla. Y en el contexto de una licitación fallida, un contrato cuestionado o un procedimiento de responsabilidad, ese argumento puede volverse una herramienta de defensa inesperadamente eficaz para quien quiera usarla.
«Un sistema que no corrige sus errores los convierte en práctica. Y la práctica, con el tiempo, adquiere apariencia de norma.»
Hay algo que los informes de la ASEN no observaron, y que en términos de gravedad normativa supera a lo que sí observaron.
Desde el 19 de julio de 2017 está vigente en todo el país la Ley General de Responsabilidades Administrativas, pieza central del Sistema Nacional Anticorrupción. Es una ley general —no federal, no local— que obliga a todos los órdenes de gobierno del país sin excepción. Su artículo 20 establece que para seleccionar al titular del Órgano Interno de Control de cualquier ente público debe existir un proceso previo de selección basado en el mérito, con procedimientos transparentes, objetivos y equitativos, orientados a atraer a los mejores candidatos. Basta que el Cabildo lo vote. Debe haber antes una convocatoria abierta, una evaluación objetiva, una competencia real.
En Nayarit, ninguno de los veinte municipios que iniciaron su período constitucional en septiembre de 2024 cumplió con ese mandato. En el mejor de los casos, el Contralor fue aprobado por el Cabildo —lo que satisface la Ley Municipal— pero sin que mediara proceso de selección alguno. En algunos municipios ni siquiera eso: fue designado directamente por el Presidente Municipal junto con el resto de los directores. Esta omisión, acumulada desde 2017 sin que nadie la señalara, tampoco fue observada por la ASEN en sus informes de 2026.
La paradoja es mayúscula: la ley que define qué es una responsabilidad administrativa, y que rige los procedimientos mediante los cuales los contralores municipales investigan a otros servidores públicos, impone un proceso de selección para esos mismos contralores que nunca se ha cumplido. El guardián fue nombrado sin pasar por la puerta que él mismo está obligado a vigilar.
«El contralor que investiga a otros fue nombrado violando la misma ley bajo la que hace sus investigaciones.»
¿Qué ocurre con los actos realizados por estos funcionarios durante todo este tiempo? La respuesta honesta es: depende de quién los impugne y en qué contexto. La presunción de legalidad protege a los actos, no a las personas. Un procedimiento de responsabilidad puede prosperar incluso si los actos sustantivos fueron correctos, si el procedimiento de nombramiento del funcionario que los emitió era irregular. Un litigante hábil puede utilizar la irregularidad del nombramiento como argumento defensivo en un juicio administrativo. No es el escenario más probable, pero es un riesgo real que el municipio carga sobre sus espaldas mientras no regularice la situación.
La mayoría de estos vicios son subsanables. Para los directores que operan sin aprobación formal del Cabildo, la ruta es un acuerdo de convalidación y ratificación de nombramientos, votado por mayoría calificada, que confiera efectos retroactivos a los nombramientos en curso y sane los actos emitidos. Es un mecanismo reconocido por la doctrina del derecho administrativo mexicano y tiene una arquitectura jurídica sólida, siempre que se sustente en motivación adecuada que reconozca —con transparencia y sin evasión— tanto la irregularidad cometida como las circunstancias que la explican.
Para el Contralor la situación es más compleja. El acuerdo de Cabildo puede regularizar el vicio formal del nombramiento. Lo que no puede hacer es retrotraer el tiempo y realizar el proceso de selección por mérito que debió existir antes. Lo procedente, en este caso, es que el Ayuntamiento apruebe unas Bases de Selección del titular del Órgano Interno de Control, abra una convocatoria real y permita que el actual contralor, si lo desea, compita en ese proceso y sea seleccionado con plena legitimidad. Es un camino más largo, pero es el único que cierra completamente la brecha abierta por el artículo 20 de la LGRA.
Más allá de los remedios individuales, la pregunta de fondo que estos hallazgos de la ASEN plantean es sistémica: ¿cómo es posible que una práctica contraria a la ley se repita durante años, en todos los municipios del estado, sin que ningún actor del sistema —ni los auditores, ni los contralores, ni los asesores jurídicos, ni los propios regidores— la advierta y la corrija?
La respuesta no es cómoda. El derecho municipal en México es una especialidad que se ejerce frecuentemente sin la formación técnica que requiere. Los asesores jurídicos de los ayuntamientos pequeños son con frecuencia abogados generalistas que aplican la ley con buena voluntad pero sin el conocimiento sistemático del marco normativo municipal. Las reformas legales se publican en el Periódico Oficial pero no siempre llegan a las mesas de trabajo de quienes deben aplicarlas. Y los mecanismos de control —la contraloría municipal, la ASEN— revisan primordialmente el ejercicio del gasto y tienden a pasar por alto las irregularidades de organización interna que no tienen un impacto presupuestal directo visible.
El derecho municipal no es derecho menor. Es el derecho que más directamente afecta la vida cotidiana de las personas: las obras, los servicios, la seguridad, el registro civil, el agua potable. Y los funcionarios que ejecutan ese derecho necesitan una investidura jurídicamente sólida para que sus actos sean indiscutibles, para que los ciudadanos que interactúan con ellos tengan certeza, y para que los propios funcionarios puedan ejercer sus responsabilidades sin la espada de Damocles de un nombramiento que alguien, algún día, podría cuestionar.
Los informes de la ASEN han abierto una oportunidad de regularización, de aprendizaje y de construcción de una práctica municipal más sólida. La irregularidad tiene una explicación técnica clara: la oscuridad del propio texto legal. Eso no la hace inocua, pero sí la hace corregible.
Los municipios que actúen con rapidez y rigor técnico en la convalidación de sus nombramientos estarán demostrando la madurez institucional de una administración que corrige con transparencia lo que encontró mal. Eso es exactamente lo que la ley espera de ellos.
Los que no lo hagan seguirán cargando un riesgo silencioso. Y en el derecho municipal, como en tantas otras cosas, los problemas que no se atienden a tiempo no desaparecen: se acumulan hasta que alguien decide usarlos.
SOBRE EL AUTOR
Raúl Rosales Rosas es abogado especialista en derecho municipal y administrativo, titular de Rosales Rosas & Asociados. Asesor en materia de gobierno, finanzas públicas, responsabilidades administrativas y cumplimiento normativo. Cédula profesional 3633954
